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该文为发表在2018年第四期 《税务研究》期刊同名文章的精简版，文章内容是对作者去年九月份赴欧洲参加荷兰海关和税务管理局组织为期两周培训成果的一个总结。

培训结束一年来，作者又阅读大量企业架构方面的资料，尤其是8月份有幸受The Open Group中国的邀请参加了该组织以数字化时代企业变革与人才转型为主题的2018年北京年会，会上与来自海关总署、中国农业银行、中航工业集团等成功实施企业架构组织的多位与会嘉宾进行了深入交流，对企业架构有了更深刻的认识。
 

国办发〔2017〕39号《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》中提到，“通过统筹国家政务信息化工程建设，实施信息惠民工程等一系列举措，政务信息系统整合共享在局部取得了积极成效，但未能从全局上和根本上解决长期以来困扰我国政务信息化建设的“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”问题。”，这些问题的存在究其原因还是我们政府部门在信息化建设过程中缺乏科学方法论的指导与实施，当前国际流行的企业架构方法包含Zachman、TOGAF®️、FEA、DoDAF等，然而TOGAF®标准作为世界上最杰出、最主流的Enterprise Architecture标准，且支持开放、标准的SOA参考架构方法都很有必要在我国政府的政务信息系统整合共享过程中予以借鉴与参考，希望未来能有更多来自政府部门主管信息化建设的领导能关注这一领域。

 

一、荷兰税收征管及信息化现状
 

1、基于矩阵式管理的组织架构

荷兰税务与海关管理局（Netherlands Tax and Customs Administration，以下简称NTCA）共有员工29000人，下设四个支撑部门和九个业务部门，四个支撑部门为控制部门、政策部门、共享服务部门、财务及人力资源部门。九个业务部门分别为海关、经济案件侦缉局（FIOD）、津贴管理司、私营企业与个人管理司、中小企业管理司、大企业管理司、中央流程管理司、客户关系管理中心、信息技术中心。2017年随着荷兰新一届政府组阁，对NTCA进行了旨在强化治理与控制的矩阵式机构重组。NTCA在前述九个纵向层级管理部门的基础上，新设了十二个虚拟的跨部门横向链式业务委员会，分别是征收与支付业务链、大数据应用业务链、税收法制业务链、企业所得税业务链、货物与劳务税业务链、个人所得税（含工薪税）业务链、个人津贴业务链、捐赠与遗产税业务链、汽车税业务链、股息红利税业务链、其他税业务链、纳税人交互业务链，委员会的成员由九大业务部门的员工组成，委员会主任也大都为相关业务部门的司（局）长。新的矩阵式治理结构强调谁控制谁负责，从而实现纵向从上到下的有效职能管理，以及横向端到端的业务流程合理分工。

 

2、基于企业架构方法的全局规划
 

NTCA的信息技术中心是荷兰政府部门最大的IT组织，共2800名员工，集中在阿帕尔多伦市的两个办公区工作，一办公区1500人，主要负责业务需求统筹及应用系统开发，二办公区1300人，主要负责技术硬件维护。NTCA信息技术中心正采用企业架构方法对传统的应用系统进行改造升级与优化，以便更好地服务于2020年税收现代化战略。NTCA的企业架构方法是从全局的角度将其业务管理模式、业务流程、信息资源、信息系统、信息化技术融为一体，系统考虑与税务管理相关的业务活动、数据环境、应用系统、技术设备以及他们之间的相互作用关系，并与组织运营、战略目标相结合，指导税收征管信息化工作。作为架构模型语言Archimate®️（ArchiMate 是The Open Group 的标准之一，架构建模语言标准）早期重要的赞助者，NTCA拥有12人的架构师团队负责全局企业架构管控，采用架构模型语言搭建起税务架构元模型，定义了涵盖税务工作所有对象和关联关系的20万条关键要素库，指导业务和技术人员协同完成了从业务层、应用层、数据层和技术层对所有应用信息系统关联关系的梳理描述，形成了NTCA的可视化应用信息系统全景图。架构模型语言自带工具还被用于NTCA各应用信息系统的价值分析、成本分析，以及旧系统向新系统迁移实施的辅助分析,并将获得的分析成果编印成书提交给议会作为本机构的未来愿景。NTCA通过企业架构方法明晰了全局各应用系统功能界限划分，避免不同应用系统业务范围开发重叠，达到了确保业务延续性、支撑业务变革与创新、降低成本的目的。

 

3、基于大数据支撑的预填申报
 

荷兰政府非常重视公民信息的采集与共享，由不同的政府部门分别构建了包括个人基础信息、土地信息、不动产信息、收入信息、车辆信息等11个关键信息登记库，其中收入登记信息库由NTCA负责，各政府部门按照法律规定共享各登记库信息。NTCA除政府共享信息外，还通过纸质手工填写采集、网络在线采集、系统数据交换、光盘等介质采集四种方式向纳税人采集必要的数据，主要用于预填申报表、风险分析和提供给第三方政府部门，采集工作在法定原则下开展。荷兰目前已实现个人所得税申报表的网上预填写申报，NTCA将预填写好的申报表推送给纳税人，由纳税人确认并修改后提交完成申报，税务机关对提交的申报表进行风险评估，如评估发现问题可生成通知书推送给纳税人，纳税人也可对评估结果申诉。

 

4、基于遵从风险管理的税收执法

自2016年NTCA领导层将“增加纳税遵从的确定性，减少税收缺口”定为战略目标，并明确了纳税遵从可衡量的标准，即正确登记、按时申报、正确申报、按时缴税。NTCA将纳税人按照遵从能力和遵从意愿划分为四种类型：能够遵从且愿意遵从、无遵从能力但愿意遵从、能够遵从但不愿意遵从、不能遵从且也不愿意遵从。对第一种类型，NTCA通过渠道管理的方式协助纳税人自助完成缴税；对第二种类型，NTCA通过主动沟通的方式帮助纳税人提高遵从能力；对第三种类型，采取加强执法的手段；对第四种类型，采取加强执法与沟通对话并重的手段。在荷兰，只有2%的纳税人纳税需要强制性执法手段，NTCA的主要税收管理力量是针对这2%的纳税人。
 

二、中荷两国税收征管及信息化的比较
 

中国和荷兰的税务部门均十分重视税收征管及信息化建设工作，在税收征管理念和实现税收现代化的目标方面基本相同，但在具体落地实施的科学化、标准化、规范化、流程化方面荷兰具有一定的优势，总结起来主要有以下几方面差异：

 

1、机构设置方面

与荷兰相比，国家税务总局（以下简称SAT）的机构职能主要以宏观管理为主，总局人员编制较少，自上而下呈正金字塔形，NTCA的机构实现了扁平化，总部人员较多，仅信息化部门就2800人，占到全部员工的10%。SAT在纵向管理层面的部门呈现按职能、按税种和按纳税人类型三种维度设置状态，部门职责存在部分交叉，而NTCA是将税种放在了横向业务链上由各部门按纳税人类型归口统筹管理。SAT也经常发文成立跨组织部门的专业委员会，但大多是为完成重要工作或项目而成立的临时性组织，未能形成常态化的业务链式管理。
 

2、全局架构管控方面
 

2013年底SAT提出到2020年基本实现税收现代化的目标，2016年10月份金税三期系统上线推广完成并全面覆盖全国所有省（区、市）国地税局。在历时八年的金税三期工程建设过程中，SAT在链式组织网信办下设立了业务管控组和架构管控组，分别对系统建设过程中的业务架构和技术架构体系实施管控，有力地保障了工程的顺利上线。在业务管控方面，SAT研发了业务需求管理与服务平台，实现了各部门提交业务需求流程的规范化，统一了全国税收业务需求版本，并作为组织资产沉淀到需求储藏库中。但业务与技术之间仍存在缺乏紧密衔接的问题，各类项目资产仅是以文档方式进行管理，业务、应用、技术等相关要素尚未实现关联。近期，SAT提出要采用集成的理念和方法，统筹谋划、联合作战、整体改进，努力实现理念、制度、软件联动。如何将该要求落地，彻底打通理念、制度、规范、需求、软件之间的壁垒，尚需科学的方法和工具来支撑。

 

3、数据应用与风险管理方面

SAT高度重视跨部门的信息共享与数据分析应用，金税三期中有专门的外部信息交换系统支撑与外部门的数据交换共享，目前已与工商、海关、外汇、中机车辆服务中心等8个部门实现了定期交换。金税三期的全面推广实现了全国应用数据的集中，总局已部署了决策支持分析系统和大数据云平台应用，初步搭建起基于纳税人全国生产系统数据和外部门交换数据的法人库与自然人库，并尝试通过电子标签方式为纳税人画像。金税三期的风险管理平台实现了在总局和省局两级业务部门设定指标扫描风险，归口统筹下发风险应对任务，根据不同纳税人风险等级的高低采取不同的应对方式。但与荷兰相比，我们在数据的深度应用以及风险管理与业务流程融合方面尚有待提升。
 

三、对我国税收工作的启示
 

信息化技术是国际相通的，信息化建设方面的经验具有极强的可复制性与可移植性，NTCA在税收征管及信息化方面的成功经验非常有必要应用到我国的税收实践工作中。

 

1、重新评估机构设置现状
 

在税务系统深化“放管服”改革，优化税收环境的大趋势下，我国的税收征管由传统模式向现代化管理模式迅速转变的“奇点”已至。金税三期应用系统版本的统一和应用数据的集中，使总局面临运维力量缺乏与数据金矿无人开采的窘境，而省以下基层单位则因不能充分掌握纳税人信息而无法有效管理税源，形成税务机构内部人力资源错配局面。机构要随着业务的发展变化而增减，目前业务转型所带来的挑战，也是我们推进机构扁平化的一次难得机遇，建议总局组织人员重新评估SAT机构设置现状，推进组织机构尽快适应大数据支撑下的以纳税人为导向的税收征管新模式。
 

2、引入企业架构方法管理应用系统
 

目前全国各级税务机关在金税三期系统之外或多或少的存在一些特色应用系统或者正在开发新的应用系统，造成系统繁多，资源浪费。根据国务院加快部门内部信息系统整合共享，建立政务信息资源目录体系的工作要求，SAT可学习NTCA引入企业架构方法，采用架构模型语言从业务层、应用层、数据层和技术层对总局所有应用信息系统全面梳理形成可视化应用信息系统全景图，并进一步与业务需求管理与服务平台整合为信息化管理工作平台，构建运维计划库，监控业务、应用及技术工作进度和运行质量。建立应用系统评价机制，分析评定系统的必要性、适应性、可持续性等指标，制定总局政务信息系统整合共享清单，逐步更新、淘汰或者整合归集部分应用系统。
 

3、尽快建立统一电子工作平台
 

NTCA虽然没有专门的风险管理部门和风险管理平台，但将纳税遵从的标准分类和动态风险监控的理念完整融入到统一电子工作平台中，并渗透到税务员工的工作中。近期SAT在编制征管规范2.0过程中提出了“实名办税+分类分级+信用积分+风险管理”的理念，应进一步引入细化的纳税遵从分类标准，瘦身核心征管交易系统，整合决策支持系统、大数据平台、风险管理平台为统一电子工作平台，借鉴NTCA统一工作平台的设计思路和业务处理规则，使征管规范2.0通过统一电子工作平台在税务系统落地生根。
 

作者：

李新凯，PMP，天津大学工业工程硕士，供职单位国家税务总局沧州市税务局，自2007年起至今十年间在国家税务总局网络安全和信息化领导小组办公室挂职，全面参与中国最大的电子政务工程金税三期工程的业务架构管控工作，2004年-2005年曾受国家留学基金委资助在德国波茨坦大学做访问学者，2017年9月受国家税务总局委派随团访问荷兰税务与海关管理局并与该局信息中心首席企业架构师深度交流政府部门的企业架构管理方法与心得。